一、诉前羁押情况分析

　　广西壮族自治区检察机关坚持以习近平法治思想为指导,认真贯彻落实《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》,按照中共中央政法委员会和最高人民检察院决策部署,持续推动少捕慎诉慎押刑事司法政策落实,不断降低诉前羁押率,取得一定成效。

　　(一)诉前羁押率总体呈下降趋势

　　一是积极争取党委领导和各方支持。广西壮族自治区检察院党组多次向自治区党委、人大等专题汇报少捕慎诉慎押刑事司法政策落实要求,积极争取支持,推动构建党委及其政法委统一领导、人大加强监督、政府全力支持的工作格局,形成公检法司等齐抓共管的良好工作氛围。同时,加强与工商联等部门的沟通协调,共同就落实少捕慎诉慎押刑事司法政策、营造法治化营商环境等开展专题调研,不断降低涉企案件诉前羁押率。

　　二是转变理念,激发内生动力。广西作为经济欠发达地区,办案人员整体素质能力偏弱,重打击轻保护等观念仍然存在。全区检察机关坚持把转变理念放在首位,自觉将落实少捕慎诉慎押刑事司法政策作为全区检察工作的重中之重和“一把手工程”来抓,积极开展羁押必要性审查专项活动,组织开展专题调研和专项督导,注重常态化分析研判、督促通报、约谈提醒,并将羁押必要性审查提出建议采纳率、不捕率、不诉率等纳入检察官业绩考核,着力扭转“要我落实”的被动,增强“我要落实”的主动,全面激发落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的内生动力。

　　三是进一步细化规定。制定《广西检察机关办理不批准逮捕、决定不予逮捕、捕后变更强制措施、不起诉案件工作指引》,明确从介入侦查引导取证起就一以贯之落实好少捕慎诉慎押刑事司法政策,并从规范办案行为、加强监督制约、规范请示指导等方面作出细化规定。

　　四是因地制宜,强化监管。全区检察机关积极探索符合当地实际的非羁押监管措施,确保不“关起来”也能管得住。北海市检察院联合市公安局推出被取保候审人员专用监管微信小程序“北海智慧监管”,通过轨迹查询、人脸动态识别、未按时打卡和脱离监管提醒等方式实时监管被取保候审人员。三江侗族自治县检察院邀请侗寨“寨佬”参与对被取保候审人员的监管工作,利用侗族村规民约帮助教导、规劝被监管人守法守纪,增强监管有效性。通过系列举措,全区诉前羁押率明显降低,工作成效逐步显现。

　　(二)各地诉前羁押率差异较大,与当地经济发展水平和案件体量呈弱相关

　　一是地区差异较大。以2021年为例,全区14个市中诉前羁押率最低的检察院与诉前羁押率最高的检察院相差23.1个百分点。

　　二是诉前羁押率与经济发展水平关联性不大。2021年诉前羁押率低的地区,其经济发展水平有强有弱。从全国情况看,2022年1月至3月诉前羁押率低的5个省份中既有东部经济发达省份,也有经济欠发达的西部地区。

　　三是诉前羁押率与案件体量无明显关联。通过对全区诉前羁押率情况分析发现,诉前羁押率受经济总量、办案体量的影响不大,不同经济总量、办案体量的地区可以通过科学方法降低诉前羁押率。

　　(三)诉前羁押率与罪名有相关性,与罪行和刑罚轻重无必然关联

　　一是罪名分布不平衡。2021年,全区检察机关所办案件中诉前没有羁押的罪名主要包括妨害作证罪、代替考试罪等;诉前羁押率较低的罪名主要包括滥伐林木罪、危险驾驶罪、故意毁坏财物罪等;诉前羁押率较高的罪名主要包括偷越国(边)境罪,走私、贩卖、运输、制造毒品罪,强奸罪,故意杀人罪等。

　　二是诉前羁押率与罪行和刑罚轻重无明显关联。即使被判处较重刑罚,采用非羁押强制措施同样可以保障诉讼顺利进行,罪行和刑罚轻重并非决定诉前羁押的唯一评判标准。

　　三是地域特点对诉前羁押率具有一定影响。广西地处祖国边陲,陆海边境线长,边境犯罪活动和贩卖毒品、电信网络诈骗、组织领导传销活动等犯罪多发,这也是导致诉前羁押率高的重要原因。

　　二、降低诉前羁押率面临的主要问题

　　经过一年多的持续发力,全区各地已充分认识到落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的重要性,基本解决了不想适用的问题,但仍存在不会适用、不敢适用等问题,影响诉前羁押率进一步优化。

　　(一)逮捕标准不够细化、运用不够准确

　　一是“可能判处徒刑以上刑罚”条件界定不够明确。我国刑法规定的罪名中,绝大多数包括有期徒刑的刑罚,范围比较宽泛,容易找到逮捕的理由。

　　二是社会危险性证明标准模糊。刑事诉讼法关于逮捕社会危险性评估的规定在办案中可操性不强。一线办案人员对社会危险性评估往往持审慎、保守的态度,对是否具有社会危险性拿不准的时候,倾向于认为具有社会危险性。

　　三是延长羁押期限制度需进一步完善。我国刑事诉讼法第156条至第160条规定,对期限届满不能侦查终结的案件,可以延长侦查羁押期限或重新计算侦查羁押期限。但这些规定较为原则,不好把握。

　　(二)羁押替代措施不完善,适用非羁押强制措施积极性不高,制度机制建设滞后

　　一是羁押替代措施不健全。目前,全区在应用现代科技手段强化对非羁押犯罪嫌疑人的监管方面相对滞后,且取保候审存在审批程序较为烦琐,保证方式较少等问题,办案人员对适用非羁押强制措施积极性不高。

　　二是依法履职免予责任追究机制有待进一步完善。最高检《人民检察院司法责任追究条例》明确规定,检察人员在司法履职中,虽有错误后果发生,但尽到必要注意义务,对后果发生没有故意或重大过失,不予追究司法责任。但长期以来,不捕不诉案件特别是采取非羁押强制措施后犯罪嫌疑人脱逃或者又犯新罪的案件是纪检监察和上级检察机关检查、考核、司法责任追究的重点,责任认定难免出现争议或偏差,一定程度上会影响办案人员适用非羁押强制措施的积极性。

　　(三)少捕慎诉慎押尚未形成全社会共识

　　公众对逮捕、起诉的相关法律规定不了解,导致一些群众将逮捕羁押视为惩罚性措施,误认为只要犯罪嫌疑人被逮捕、被起诉就是有罪,不逮捕、不起诉就不会被追究刑事责任,容易引发上访、缠访等社会不稳定因素。这些因素影响了少捕慎诉慎押刑事司法政策的适用。

　　三、降低诉前羁押率的对策建议

　　(一)持续更新执法司法理念,综合发力、协同推进

　　一是始终坚持党的领导,进一步加强请示汇报。自治区检察院党组将进一步加强请示汇报,积极争取党委、人大的支持,推动自治区层面出台相关配套文件,并共同督促抓好落实。

　　二是加大沟通协调力度,统一执法司法理念。自治区检察院与自治区高级法院、公安厅召开联席会议,共同研究落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的措施,切实统一全区公检法人员思想认识,形成工作合力。各市、县(区)检察院要加大与公安机关、法院的沟通协调,通过召开联席会议、组织同堂培训等方式,促进形成共同的执法司法理念和标准,推动侦、捕、诉、审全过程落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。

　　三是以“我管”促“都管”,做实诉源治理。认真落实习近平总书记关于“法治建设既要抓末端、治已病,更要抓前端、治未病”的重要指示精神,依法能动履职,全面适用认罪认罚从宽制度,从源头上减少社会对抗,化解矛盾纠纷,提升办案的综合效果。加强与司法行政部门、律师协会、人民调解组织等的沟通联络,依靠社会各方力量促进当事人和解,实现司法办案政治效果、社会效果、法律效果有机统一。

　　四是多措并举,营造社会认同的良好氛围。加大听证适用,通过书面、网络、面对面等灵活多样的形式,充分听取犯罪嫌疑人、辩护人意见,听取人大代表、政协委员、人民监督员等第三方意见。对依法决定不羁押或者建议变更强制措施的,应当向公安机关、法院及其他诉讼参与人详细说明,强化释法说理。此外,还应加强典型案例宣传报道,争取社会的理解和支持。

　　(二)细化完善相关标准

　　一是完善直诉办案标准。总结适用认罪认罚从宽制度过程中推行的取保候审直诉和刑拘直诉等办案经验,联合公安机关共同出台落实少捕慎诉慎押刑事司法政策的直诉办案标准。加强侦查监督与协作配合办公室建设,充分发挥沟通协调、咨询指导等作用,推动公安机关建立社会危险性证据收集、说明等机制,减少提请批准逮捕人数。

　　二是出台社会危险性量化评估标准。从司法实践看,社会危险性评估标准可操作性强的地区,诉前羁押率均较低。应当尽快出台统一的社会危险性量化评估标准,对影响社会危险性的相关因素逐一进行梳理列举,根据不同因素设置差异化加减分项,逐项对照打分,让一线办案人员在评估社会危险性时有章可循,切实避免评估的随意性。

　　三是细化羁押必要性审查办案标准。以羁押必要性审查专项活动延长一年为契机,细化完善全区羁押必要性审查专项活动方案,明确羁押必要性审查案件范围、审查方式、文书说理等工作要求,对所有在办羁押案件开展羁押必要性审查。对经审查无羁押必要的,及时变更强制措施或向侦查机关、审判机关提出变更建议。

　　(三)健全配套措施,加强非羁押强制措施适用

　　一是完善羁押替代措施。在保障诉讼顺利进行的前提下,适用非羁押强制措施更能体现司法文明和法治进步,是轻罪治理的客观要求。司法实践中,羁押替代措施建设运行早的地区,诉前羁押率均较低。例如,山东省检察机关研发“电子手铐”智能监控平台系统,对佩戴智能手表人员进行实时定位和轨迹查询;浙江省杭州市检察机关会同公安部门研发刑事诉讼非羁押人员数字监管系统“非羁码”,运用人工智能、大数据、区块链等技术,通过外出提醒、违规预警、定时打卡、客观评分、不定时抽检等多重功能,确保被监管人员在必要的监管下回归日常生活。自治区检察院一方面应结合广西实际情况,对北海、贺州等地信息化监管平台进行评估,并充分吸纳山东、浙江等地相关经验做法,选取其中一种模式在全区推广,切实解决办案人员对非羁押犯罪嫌疑人有效管控的后顾之忧;另一方面,应进一步挖掘“寨佬”等当地德高望重人员以及村规民约等对非羁押人员的约束力,充分利用现有公共资源开展监管,着力打造具有地区特色的非羁押监管措施体系。

　　二是完善办案机制。加大对提请批准逮捕案件的审查把关,对可能适用轻缓刑的案件,认为需要逮捕的,应充分论证说明。及时调整检察官业绩考核项目,将检察官未进行羁押必要性审查导致捕后不诉、被判无罪的案件作为负面评价指标,在业绩考核中予以扣分,压实责任,倒逼其主动担当。加大案件评查力度,在自治区检察院组织统一评查的基础上,压实各地各部门责任,要求办案检察官对捕后不诉、无罪、适用轻缓刑以及应当变更羁押强制措施而未变更的案件逐案自查,深刻剖析原因,引领、督促一线办案人员主动落实少捕慎诉慎押刑事司法政策。

　　三是加强办案质效管控。着力加强对检察官办案行为的内部监管,防止少捕慎诉慎押刑事司法政策落实过程中矫枉过正,简单、片面、过度追求不捕不诉不押。准确全面把握政策内涵,做到宽严相济,对罪行严重、社会危险性大的犯罪嫌疑人,坚持依法从严从快适用羁押措施;对轻微刑事案件,认罪认罚案件,未成年人、老年人及在校学生犯罪案件,依法能不羁押就不羁押,争取实现办案“三个效果”有机统一。

　　四是完善依法履职免予追责机制。在加强廉政风险防控的同时,对不捕后出现犯罪嫌疑人脱逃或者又犯罪等情形,必须充分考虑、全面了解在作出不捕决定时检察官是否已履职尽责,对后果的发生是否具有故意或重大过失,综合判断后再决定是否追究相应责任,避免一出现问题就直接追责。明确追责类型和责任层级,推动形成依法履职、敢于担当的工作氛围,消除办案人员的顾虑。

　　本文系2021年最高人民检察院检察理论研究重点课题《犯罪结构变化与“少捕慎诉慎押”理念的贯彻落实》(GJ2021B11)的阶段性成果。

　　课题组负责人:茅仲华,广西壮族自治区人民检察院党组书记、检察长。课题组成员:罗绍华,广西壮族自治区人民检察院副检察长;陶建旺,广西壮族自治区人民检察院法律政策研究室主任;钟文方、傅大富,广西壮族自治区人民检察院检察官助理。

　　本文节选自《人民检察》2022年第11期